1. Introducción

Existe una creencia muy difundida entre los ciudadanos en el sentido de que las papeletas de infracción equivalen a multas que han sido impuestas dentro de la actividad de fiscalización realizada por una autoridad investida de dicha atribución, como lo son los efectivos de la Policía Nacional del Perú (PNP) asignados al control del tránsito.

Así, no es extraño escuchar expresiones como “el policía me puso una multa” o “el efectivo policial cumplió con sancionar la infracción constatada”. Pero ¿qué tan ciertas son estas afirmaciones y cuál es la verdadera naturaleza jurídica de la papeleta de infracción de tránsito dentro del procedimiento administrativo sancionador (PAS)? Esas son preguntas que trataremos de responder en este artículo.

2. De las formas de detección de las infracciones de tránsito

Se considera infracción de tránsito a la acción u omisión que contravenga lo dispuesto en el Reglamento de Tránsito, que es una norma prescriptiva que a lo largo de sus artículos contiene un catálogo de prohibiciones y obligaciones de acatamiento general y obligatorio, de tal forma que su inobservancia deviene en responsabilidad administrativa.

• Tanto la acción como la omisión son denominadas “conductas”, que en su mayoría pueden ser percibidas tan solo con impresiones que comunican los sentidos (predominantemente visual) y otras que requieren de un medio tecnológico que permita su comprobación como en el caso de la ebriedad, la velocidad, etc.

• El artículo 327 del Reglamento Nacional de Tránsito (en adelante RNT) reconoce tres formas de detección de las infracciones, a saber: i) detección en acciones de control en la vía pública realizadas por los efectivos de PNP asignados al control del tránsito y de carreteras, ii) detección por medios computarizados entendiéndose esta forma de detección como la que se realiza por medio de un sistema automatizado en el cual se utilizan computadoras y iii) detección por denuncia ciudadana.

Tenemos, entonces, que la administración puede tomar conocimiento de la comisión de una infracción por iniciativa propia (medios computarizados) o por denuncias, pudiendo ser estas:

Obligatorias, realizadas por los efectivos de la PNP asignados al control del tránsito y carreteras en cuyo caso se formalizarán mediante una papeleta de infracción; y

Voluntarias, realizadas por cualquier ciudadano quien aporta los medios probatorios necesarios para que la administración, previa evaluación, decida iniciar el PASE mediante una resolución de inicio

Además, el RNT prescribe que los efectivos de la PNP asignados al control del tránsito o al control de carreteras son competentes para denunciar[3] ante las autoridades que corresponda, las infracciones previstas en el Reglamento Nacional de Tránsito, quedando por lo tanto establecido por la norma que la actuación de la Policía desde que constata la comisión del hecho infractor hasta la notificación del mismo, tanto a la administración como a los administrados, constituyen actos de denuncia, la misma que está regulada por una serie de actuaciones o protocolos y que se formaliza mediante un documento denominado papeleta de infracción la misma que según el artículo 325[4] del RNT son consideradas como “formatos impresos (papeletas) de las denuncias por comisión de infracción al tránsito”.

Se establece entonces que, desde el punto de vista normativo, el levantamiento de una papeleta de infracción y posterior entrega a la administración constituye un acto de denuncia.

4. Antecedentes normativos de las papeletas de infracción como denuncias en la legislación nacional


Dentro de la normatividad nacional, el antecedente que tenemos de la papeleta está en el Reglamento General de Transito de 1941, el cual en su artículo 191 disponía que cuando la Policía constate infracciones “extenderá al infractor una papeleta oficial de citación”. Es recién en el año 1987, con la promulgación del Código de Transito y Seguridad Vial (Decreto Legislativo 420), que se le denomina “papeleta de infracción, que será evaluada por el Juez de Paz letrado”.

En el año 1994, mediante Decreto Supremo 017-94-MTC, se aprueba el Reglamento de Infracciones y Sanciones de Tránsito, que en el artículo 9 disponía que las Municipalidades Provinciales correspondientes proporcionarán a la Policía de tránsito un formato impreso denominado «Papeleta de Infracción» y que esta, una vez llenada, debía ser devuelta a la Municipalidad para la aplicación de la sanción respectiva.

El 23 de julio del 2001, mediante Decreto Supremo 033-2001-MTC, se promulga el Reglamento Nacional de Tránsito, el mismo que reconoce a la papeleta de infracción como documento de denuncia; precisamente, en el artículo 325, se dispone que “las Municipalidades Provinciales están obligadas a proporcionar a la Policía Nacional del Perú, los formatos impresos (papeletas) de las denuncias por comisión de infracción al tránsito”, que se mantiene en el actual TUO del Reglamento Nacional de Transito Código de Transito DS 016-2009-MTC.

Pero quizás la referencia más precisa a las papeletas de infracción se encuentra en Reglamento Nacional Del Servicio Público de Transporte Urbano e Interurbano de Pasajeros promulgado por DS 12-95-MTC (26JUL95) el mismo que define a la Papeleta de Infracción como la “constancia de denuncias por haber cometido una infracción al servicio, prevista en el presente reglamento, que tiene como resultado una sanción

Como puede verse en un inicio la hoy llamada papeleta de infracción constituía una constancia oficial de citación para concurrir al Juzgado Administrativo de Transito para llegar hasta nuestros días como un documento por medio del cual se formaliza una denuncia por la comisión de una infracción.

5. Legislación comparada sobre el mérito de la papeleta de infracción

• En casi todas las legislaciones de la región se reconoce el uso de un documento que da inicio al PAS en tránsito con diferentes denominaciones y finalidades. Así, en Argentina se le denomina “acta de comprobación” y tiene fuerza de citación; en Brasil se le conoce como “nota de infracción” y tiene la finalidad de notificación; en Bolivia como “parte de los funcionarios de tránsito” y tiene la finalidad de iniciar el proceso ante el Juzgado; en Colombia se le llama “comparendo” y tiene carácter de orden formal de notificación para que el presunto contraventor o implicado se presente ante la autoridad de tránsito; en Chile se les denomina “formularios de denuncias”; mientras que en Ecuador “boletas”, las cuales constituyen denuncias escritas de la comisión de una infracción.

• Finalmente, en México en el Reglamento de tránsito en carretera se denomina BOLETA DE INFRACCIÓN, al formato elaborado por la Secretaría y llenado por el Policía Federal, en donde se hace constar una infracción al presente Reglamento y su consecuente sanción y tiene mérito de Multa administrativa.

• En España. en el Reglamento del Procedimiento Sancionador en Materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial en el Artículo 3 se les reconoce como documentos de Denuncia obligatoria formulada por los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia y seguridad del tráfico.

6. ¿El inicio del PAS mediante denuncia vulnera las garantías del debido procedimiento?

Solo las denuncias obligatorias constituyen el acto de iniciación del procedimiento administrativo sancionador por lo cual deben cumplir una serie de requisitos como, por ejemplo, que sean realizadas solo por los efectivos asignados al control del tránsito y carreteras, y no por otros efectivo policiales; que contengan toda la información necesaria “que suponen la puesta a disposición del denunciado de todos los elementos que necesita para realizar alegaciones y, en su caso, para articular los medios de prueba que a su derecho convenga”[5] y que sea notificada en el mismo acto, siendo este un “requisito de inmediatez que necesita para ser cumplido, de realización sucesiva y de forma continua, sin solución de continuidad, entre los hechos, la formulación de la denuncia y comunicación de la misma al denunciado”[6].